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Le DROIT COMMUNAL de l’OUTREMER FRANÇAIS

Le 08 novembre 2011
DROIT DES INSTITUTIONS COMMUNALES DE LA REPUBLIQUE FRANCAISE

Le DROIT COMMUNAL de l’OUTREMER FRANÇAIS

Par Altide CANTON-FOURRAT, Enseignant-chercheur, Avocat – email : altide.canton-fourrat@orange.fr.

Collectivités territoriales régies par l’art. 72 de la Constitution, les communes de l’outremer règlent par leurs délibérations les affaires de leurs compétences (L. 1111-2 CGCT). Elles sont soumises aux principes généraux de la décentralisation (CGCT, 1ère partie, livre Ier) et au régime communal de droit commun (CGCT 2ème partie, L. 2111-1 s.). Toutefois, la situation diversifiée de la structure municipale ultramarine a nécessité la mise en place de solutions juridiques originales tendant à pallier aux difficultés locales. Les 214 communes qui recouvrent le paysage ultramarin sont réparties entre les départements, « DOM », (112), les collectivités d’outremer, « COM », (69) et la Nouvelle Calédonie (33). L’institution communale est absente du territoire de Wallis et Futuna. Cependant, les circonscriptions administratives ont un fonctionnement qui tend à s’aligner sur le régime communal. Même érigée en COM, Saint Barthélemy et Saint Martin conservent les réminiscences de la municipalité et en endossent, par ailleurs, les compétences. Devant ce constat de la diversité, l’application du droit commun demeure, en réalité, un vœu pieux. En tout état de cause, les communes tendent à épouser la problématique des collectivités supérieures.

Dans les DOM, la tendance est au développement de l’identité législative. Les communes sont, par conséquent, régies par le principe de l’assimilation législative assortie d’adaptation, s’alignant ainsi sur le régime du département d’outremer (art. 73 Const.). Ces mesures d’adaptation sont souvent complétées de dérogations nécessitées par les situations spécifiques locales.

Malgré les efforts déployés pour assimiler les communes de l’outremer à celles de la métropole, la spécialité législative fait la différence. Le régime juridique de ces communes reflète la diversité de situations que recèlent les collectivités soumises aux dispositions de l’art. 74 de la Constitution. La refonte du CGCT par la loi du 21.02.2007 (LO 2007-224 du 21.02.2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outremer) a réorganisé la situation de l’outremer. Le nouveau Titre VII (du Livre V, 2ème partie du CGCT) comprend un chapitre III consacré aux communes de Polynésie française. Ces dernières bénéficient d’un régime juridique proche du droit commun (ord. 2007-1434 du 5.10.2007).

En raison de sa situation transitoire, la Nouvelle Calédonie fait l’objet du titre XIII de la Constitution. Ses communes n’en demeurent pas moins des collectivités territoriales de la République française. Leur régime juridique a été actualisé par l’ord. 2005.432 du 6.05.2005.

 

 

Art. 73 Constitution

*

Département d’outremer 

 

Nombre de communes

Superficie en km²

Opulation www.populationdata.net 2006-2007 

Guadeloupe

32

1.780

444.400

Guyane

22

86.504

195.800

Martinique

34

1.128

428.100

Réunion

24

2.512

773.000

 

art. 74 Constitution   * Collectivités d’outremer

 

 

 

 

Mayotte

17

373

201.200

Polynésie française

48

4.000

274.600

Saint Pierre et Miquelon

2

242

7.000

Wallis et Futuna

3 circonscriptions administratives

274

16.200

Saint Barthélemy

1

25

 

Saint Martin

1

53

 

Titre XIII Constitution art. 76 & 77

Nouvelle Calédonie

33

18.576

219.200

TOTAL

 

214

115.389

2 126 600

Remarques : Les Terres Australes et Antarctiques, territoire français sans population permanente, présentent une superficie de 439.652 km²

Chap. 1 – Les communes des départements d’outremer.

Les 112 communes des départements présentent des caractéristiques originales. Les trois départements insulaires (Guadeloupe, Martinique, Réunion) connaissent des similitudes socio politiques. Les communes y sont peu nombreuses et la densité de la population est 6 à 15 fois supérieure à la moyenne nationale. Anciennes colonies, ces DOM abritent l’institution communale depuis plus d’un siècle. La Guyane demeure la singularité des particularités domiennes. Les communes y sont immenses et presque désertes. Celles situées sur la bande de littoral sont largement peuplées tandis que les communes « de l’intérieur » recensent des populations dérisoires par rapport à leur étendue géographique.

Les communes constituent une catégorie de collectivités territoriales régie par le même principe d’identité législative et la même compétence d’adaptation que les collectivités supérieures. La région et le département occupent le même espace géographique. Cette situation crée, en pratique, une proximité politique favorable aux municipalités, lesquelles demeurent le cadre principal d’une politique citoyenne. L’applicabilité de plein droit du régime de droit commun est le principe. Une distinction est toutefois faite entre le régime administratif, proche de l’unité législative, et le régime financier et fiscal qui nécessitent des adaptations voire des dérogations substantielles – outre les particularités intrinsèques à certaines communes domiennes.

 

I -. Organisation administrative de la commune dans les départements d’outremer

L’exercice des compétences communales et la gestion des services publics communaux sont soumis au principe de droit commun. Cependant, des différenciations de régimes juridiques subsistent.

 A. L’application du droit commun.

La commune ultramarine est administrée par un conseil municipal, présidé par le maire.

1. Le Conseil municipal est l’autorité de droit commun (CE 30.10.1996 Sté Herrmann, Lebon 416). Il est composé de neuf membres élus au suffrage universel direct pour six ans en vertu d’un mode de scrutin variant selon l’importance de la population (3.500 habitants ou plus) (L.2121-2 CGCT). Il règle par ses délibérations les affaires de la commune (L.2121-29 CGCT). La gestion du domaine communal et des services publics municipaux ainsi que l’élaboration des documents d’urbanisme et leur mise en œuvre, et enfin la construction et la gestion des écoles primaires, constituent les principales attributions communales. La création de services publics, fussent-ils futurs, justifie l’intervention de la commune (CE.18.05.2005, Territoire de la Polynésie Française, Req. N° 254199 / Dr. Adm. 2005, N° 98 note F.D.).

2. Le maire est l’exécutif de la commune. Elu par le Conseil municipal et pour la durée du mandat de celui-ci, il est chargé de la police administrative. En matière de pouvoir de police du maire des mesures nécessaires à l’adaptation du droit commun à la situation des communes de l’outremer ont été aménagées. Des matières telles que les sapeurs pompiers, les cimetières, les pompes funèbres, les foires et marchés ont fait l’objet d’un régime différent des communes de droit commun (…).

 B. L’adaptation du droit commun aux communes d’outremer.

Des adaptions nécessaires aux nécessités locales sont incorporées à cette similitude de régime.

1. L’intercommunalité y est une pratique courante. Elle s’organise autour de communautés de communes et de communautés d’agglomération. On dénombre, actuellement, dans les départements d’outre-mer : 6 communautés d’agglomération et 9 communautés de communes, soit 15 structures d’intercommunalité regroupant 87 communes. 76.3 % des communes des régions d’outre-mer sont regroupées dans des structures de coopération locale. En revanche, les dispositions relatives aux fusions de communes, aux suppressions de communes (L.2113-1 et 2114-1) ne sont pas applicables à ces communes, dès lors que l’outremer ignore le phénomène de parcellisation propre aux communes métropolitaines. Il en est de même des dispositions relatives aux communautés urbaines et des communes associées.

2. Assorti de quelques adaptations, le Code de l’urbanisme est de plein droit applicable. Des dispositions relatives au littoral et particulières aux DOM, ayant des conséquences sur les communes, sont prévues. Ainsi, la bande littorale de 100 mètres en métropole est réduite à 81.20 mètres dans les DOM, par identification avec la réserve domaniale des 50 pas géométriques, et le principe de non constructibilité qui s’y applique est sensiblement assoupli par rapport au droit commun. Par ailleurs, contrairement à la métropole, l’organisation et la promotion des activités touristiques en zone de montagne est exclue des compétences des communes des départements d’outremer qui ne peuvent, par exemple, exiger d’un promoteur la conclusion d’une convention d’aménagement, ni utiliser une partie du régime juridique des remontées mécaniques. Toutefois, les communes montagnardes ultramarines sont consultées sur les prescriptions particulières prises par l’Etat (L. 111-1 du Code de l’urbanisme).

3.En ce qui concerne le personnel de la commune, la loi du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale a unifié le régime de la fonction publique territoriale. Cependant, la fonction publique outremer est très convoitée et présente certaines spécificités : un système de complément de rémunération, une adaptation des règles du statut de la fonction publique aux caractéristiques locales. Par conséquent, les rémunérations diffèrent entre les personnels communaux de l’outremer et ceux de la métropole. Les DOM privilégient le recrutement des agents non titulaires bénéficiant de contrats de travail dont les effets s’alignent sur les salariés de droit privé. En outre, la proportion d'emplois aidés est particulièrement élevée, ce qui constitue un facteur de précarité pour les agents employés dans la fonction publique territoriale ultramarine.  

 

Guadeloupe

Martinique

Guyane

La Réunion

Métropole

fonction publique/pop. active

-

37 %

40 %

26,7 %

26,3 %

% agents non titulaires

44,2

60,8

52

71,2

23,9

% agents communaux non titulaires

16

52

24,8

79,89

-

(Rapport Laffineur, « La fonction publique de l’Etat et la fonction publique locale outremer », AN 2003).

II.- Les compétences financières et fiscales des communes des départements d’outremer

Soumises au régime financier de droit commun (L2563-1 CGCT), le principe budgétaire communal leur est applicable (L 2311-2 et s.). Arrêté par le conseil municipal, sur proposition du maire, le budget est publié pour être porté à la connaissance des citoyens de la commune qui souhaitent en prendre connaissance. Les dépenses font l’objet d’une comptabilité tenue par le maire dans les conditions fixées par arrêté conjoint du ministre de l’intérieur et du ministre chargé du budget pris après consultation du comité des finances locales (L. 2311-1 et s. CGCT). Le faible potentiel fiscal de ces collectivités a conduit le législateur à adopter des mesures d’adaptation voire de dérogation au profit des communes des DOM. Ainsi, en matière de fiscalité locale, le calcul et à l’attribution des dotations globales de fonctionnement et d’équipement et la dotation générale de décentralisation bénéficient de dispositions spécifiques aux DOM (L.2563-1 CGCT). Par ailleurs, l’octroi de mer constitue une fiscalité spécialement dédiée à ces collectivités.

 A-. L’adaptation de la fiscalité directe aux communes domiennes

1. Une dotation globale de fonctionnement est instituée en faveur des communes et de certains de leurs groupements. (L 2334-1 CGCT). Assise sur des critères objectifs, elle se compose d’une dotation forfaitaire et d’une dotation d’aménagement. La quote-part destinée aux communes d’outremer évolue de façon telle que le total des attributions leur revenant au titre de la dotation globale de fonctionnement progresse au moins comme l’ensemble des ressources affectées à cette dotation (L.2334-13 al.4). La quote-part de la dotation d’aménagement est calculée par prélèvement sur cette dotation d’un montant proportionnel à la part des communes d’outremer dans la population totale majorée de 10 %, lequel taux de majoration est rehaussé à 33 % par la loi de finances 2005. En Guyane, la répartition entre les communes s’est faite à concurrence de 75 % au prorata de la population et à concurrence de 25 % à parts égales entre elles (L.2563-2-1).

2. La dotation globale d’équipement de communes est répartie, après constitution d’une quote-part au profit des collectivités territoriales et groupements mentionnés à l’article L 2334-37 CGCT (les circonscriptions territoriales de Wallis-et-Futuna, les communes des territoires d’outremer (L. 2334-33 CGCT)),  inscrite à la section investissement du budget.

3. Une dotation de développement rural (L 2334-40) est prévue au profit des communes des département d’outremer, des circonscriptions territoriales des îles Wallis et Futuna et entre les communes des collectivités territoriale de St Pierre et Miquelon, de Mayotte. Le seuil d’éligibilité des communes et EPCI d’outremer est fixé à des niveaux supérieurs à ceux retenus pour la métropole (L. 2334-33 CGCT). Ainsi, les conditions d'éligibilité pour les communes d'outre-mer mentionnent une population d'une part, de 7.500 habitants contre 2.000 habitants pour les communes de métropole, et d'autre part, de 35.000 habitants contre 20.000 habitants pour les communes de métropole.

4. Une dotation exceptionnelle, sous forme de compensation financière, est versée à toutes les communes dans laquelle une opération de premier numérotage est réalisée. Elle consiste au remboursement de la moitié du coût de l’opération, à la condition qu’elle soit réalisée avant le 31.12.2008 (L.2563-2-2 CGCT) (ex. récent : la Guyane – Mayotte).

5. Ladotation particulière relative aux conditions d’exercice des mandats locaux dans les petites communes rurales instituée par l’article L. 2335-1 CGCT s’applique de plein droit dans les départements d’outremer dont la population est inférieure à 5.000 habitants (.R.2563-6 CGCT). 

Dotations

Métropole

Outre-mer

Ecart en %

1. Dotation globale de fonctionnement (DGF) :

 

 

 

Dotation forfaitaire

169,0

169,9

+ 1 %

Dotation d'aménagement

15,5

19,6

+ 27 %

Dotation d'intercommunalité

35,7

38,4

+ 8 %

2. Fonds national de péréquation

8,7

9,8

+ 13 %

3. Dotation de développement rural

1,8

3,2

+ 77 %

                                                              Source : ministère de l'intérieur 2007

Toutefois, les redevances d’occupation du domaine public dues par les entreprises d’électricité, de gaz, d’hydrocarbures et d’hydroélectricité ne sont pas applicables à ces communes (L.2331-2-7°). Il en est de même des surtaxes locales sur les voies ferrées (L.2331-2-8°-9°), des taxes de trottoirs et de pavage (L. 2333-58 s.). Par ailleurs, les majorations de subventions accordées aux communes fusionnées ne peuvent s’appliquer du fait de l’inapplicabilité des dispositions relatives aux fusions de communes (L.2335-6 s.).

 B - L’octroi de mer, une fiscalité spécifique aux DOM

1. Notion et régime : Droit indirect « ad valorem » créé dès 1670, l’octroi de mer est une ressource fiscale originale, perçue par le service des douanes, sur la base de la valeur CAF (coût, assurance, fret) et frappant les produits importés et (depuis la loi du 17 juillet 1992) les produits locaux. Son taux est fixé par le Conseil général (art. 38-1 al. 2 de la loi du 2 août 1984). Son but est d’assurer aux communes des moyens financiers supplémentaires et d’offrir aux régions une impulsion économique et sociale. En réalité, il tend à compenser la faiblesse de la fiscalité locale en alimentant les budgets communaux pour la plus grande part, par la dotation globale garantie ainsi que par le fonds régional pour le développement et l’emploi. Sa légitimité a été reconnue par les institutions de l’Union européenne. Rénové par la loi du 2 juillet 2004, le Conseil de l’Union européenne a autorisé a reconduction de cette taxe, jusqu’en 2014.

.2. La part de l’octroi de mer dans les finances locales : L’octroi de mer représente entre 11 et 53 % des recettes fiscales et entre 7 et 41 % des recettes réelles de fonctionnement, pour les régions. Il constitue, pour les communes, entre 41 et 51 % des recettes fiscales et entre 25 et 32 % des recettes réelles de fonctionnement. La répartition est variable suivant le DOM. En Guyane, le département recevait, depuis 1974, 35 % de la dotation globale garantie des communes. La loi du 2 juillet 2004 a plafonné, à partir de 2005, ce prélèvement à 27 M€ (soit la dotation reçue par le département de la Guyane en 2003, arrondie au million d’euros supérieur), ce qui permettra d’accroître la part des communes et réduire en souplesse la dotation du département (16 % des recettes réelles de fonctionnement).

 III – Les particularités de certaines communes domiennes :

A.- Saint Barthélemy et Saint Martin, deux anciennes communes de la Guadeloupe.

 Iles du nord de la Guadeloupe, Saint Barthélemy et Saint Martin, constituaient, jusqu’à la loi du 21.02.2007, des communes dépendant du département de la Guadeloupe. L’érection de ces deux communes en collectivités territoriales soumises aux dispositions de l’article 74 conduit à classer les études qui leurs sont dédiées au rang des COM.

 B.- Les dérogations spécifiques à la situation de certaines communes de la Guyane

La Guyane recense 22 communes réparties en 16 cantons et 2 arrondissements. Les communes guyanaises diffèrent des communes domiennes classiques, habituellement exiguës et surpeuplées. Le régime juridique des communes des DOM leur est, cependant, applicable. Atypiques, ces communes sont rangées en deux catégories : les communes côtières et celles de l’intérieur dit « territoire de l’Inini » (institué par le décret du 6 juin 1930 afin de pallier les carences de l’administration municipale de la Guyane de l’Intérieur). Situées à proximité du littoral, les premières communes composant la première catégorie, sont en majorité surpeuplées. Les secondes, situées, pour la plupart, à l’intérieur des terres, dans les zones proches de la forêt voire forestières, sont immenses et quasiment désertes. Elles sont habitées par des populations autochtones soumises au droit commun de la République bien que celles-ci pratiquent, quotidiennement, leurs coutumes ancestrales.

1. Le régime communal de droit commun  et le territoire de la Guyane: Le décret du Président de la république du 17 mars 1969, validé par la loi du 31 décembre 1969, a étendu le régime communal de droit commun à la Guyane. Ce département est « théoriquement » entièrement municipalisé, soit par extension des communes côtières existantes, soit par création de nouvelles communes en lieu et place du « territoire de l’Inini ».

2. Le droit particulier de certaines populations de la Guyane : Si les populations côtières ont pu intégrer, sans difficulté, la politique de l’assimilation dans leur évolution, les populations de l’intérieur poursuivent leur mode de vie ancestrale. En effet, Quelque 9000 amérindiens habitent la forêt guyanaise. Le droit commun étant inadapté à leur mode de vie, ils perpétuent le droit traditionnel par une pratique quotidienne. Aucune attitude, tant juridique que politique, claire n’étant adoptée quant à la gestion de cette situation, les coutumes locales ont continué à prospérer dans une zone où l’applicabilité du droit étatique n’a pu s’épanouir. Les dispositions de l’article 75 de la constitution, relatives au statut personnel ne sont pas applicables à ces communautés, la Guyane étant soumise au principe de l’unité législative (art. 73 de la Constitution). Des dispositions éparses, contenues dans des textes de circonstance, leur sont réservées.

Ainsi, lors de la création de la réserve naturelle de l’Amana (déc. 98.165 du 13.05.1998), l’existence de ces populations ont été consignées. L’article 6 du décret, créant un comité consultatif de gestion composé « …des représentants de collectivités territoriales intéressées, des autorités coutumières, de propriétaires et d’usagers…», officialise l’existence d’autorités coutumières en Guyane (cf. statuts Nouvelle Calédonie). Le code de l’environnement précise « sans préjudice de la réalisation de protection du cœur du parc, et compte tenu notamment des particularités de la Guyane, la réglementation prévue par l’art. L 331-4-1 et la charte peuvent prévoir des dispositions plus favorables au bénéfice des communautés d’habitants qui tirent traditionnellement leurs moyens de subsistance de la forêt, pour lesquelles des droits d’usage collectif sont reconnus par la pratique de la chasse, de la pêche… » (L. 331-15-3 code environnement issu de la loi 2006-436 du 14.04.2006).

 La création de l’établissement public du Parc national a pour mission « la préservation de l’exceptionnelle biodiversité de cette partie de la Guyane » … et « les logiques d’utilisation du sol pour les besoin de subsistance des communautés locales constituées essentiellement d’Amérindiens et de Noirs marrons » (Sénat, Travaux parlementaires, compte rendu analytique – séance du 31.01.2006).   Puis, la création du parc amazonien de Guyane (déc. 2007-266 du 27.02.2007), couvrant 5 communes où vivent environ 7.000 habitants. Une place importante est réservée populations traditionnelles de la Guyane. « Les communautés d’habitants situées sur le territoire des communes de Camopi, Mariposoula et Papaïchton qui tirent traditionnellement leurs moyens de subsistance de la forêt, sont identifiées par la charte du parc après avis des autorités coutumières… ». Cette réglementation prend en compte les modes de vie traditionnels de ces communautés ; et ce, afin de faciliter le respect d’une évolution locale adaptée. Par ailleurs, la création d’un conseil consultatif des populations amérindiennes et bushinnenge par la loi ordinaire du 21 février 2007 (L 4435 – 1 s CGCT) contribue à rapprocher les communautés de la Guyane. Proche du citoyen, la commune guyanaise a un aspect communautariste. A chaque avancée, elle demeure au cœur de ces constructions humaines fussent-elles politiques ou juridiques.

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